老齡化是目前人口發(fā)展的重要趨勢，我國已于2021年進入中度老齡化社會（65歲及以上老年人口占比14.2%），到2024年末，全國常住人口數(shù)量為140828萬人，其中65歲及以上老年人口數(shù)量為22023萬人，占比15.6%。相較于2021年，全國人口數(shù)量減少了432萬人，老年人口增加了1967萬人，老年人口占比上升1.4個百分點。積極應(yīng)對人口老齡化是人口高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分，已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，是關(guān)系經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的重要工作。老齡化應(yīng)對有著內(nèi)在和共性的規(guī)律，研究人口老齡化先行國家的養(yǎng)老模式，可對我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒。
圖片來源：數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局，北國咨繪制
圖1 2010—2024年全國65歲及以上老年人口規(guī)模及占比情況統(tǒng)計
一、老齡化先行國家養(yǎng)老模式特點
（一）美國：社會養(yǎng)老組織結(jié)構(gòu)完善，市場化養(yǎng)老資源成熟充裕
自20世紀60年代開始，美國逐漸步入老齡化社會，2011年65歲及以上老年人口已占總?cè)丝诘?7.4%。作為最早進入老齡化社會的發(fā)達國家之一，美國擁有較完善的社會養(yǎng)老組織結(jié)構(gòu)，養(yǎng)老服務(wù)市場化程度高。
1.以企業(yè)與個人養(yǎng)老金為主體的三支柱養(yǎng)老金體系
美國在養(yǎng)老保障體系上采用的是典型的三支柱養(yǎng)老體系。第一支柱是以社會保障計劃（OASDI）的設(shè)立為標志，由政府提供的強制性聯(lián)邦公共養(yǎng)老金體系。第二支柱是雇主養(yǎng)老金計劃（401K賬戶），由雇員、雇主共同繳費建立，由雇員選擇定期存款、股票基金等方式投資。第三支柱則是由戶主自行管理，風險自負的個人養(yǎng)老金賬戶（IRA賬戶）。從結(jié)構(gòu)上看，第一支柱養(yǎng)老金覆蓋了超過90%的65歲以上老年人口，但資金規(guī)模占比不足7%，第二和第三支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)總占比超過93%。養(yǎng)老體系市場化運作的介入減輕了政府養(yǎng)老壓力。
2.養(yǎng)老機構(gòu)以大型養(yǎng)老社區(qū)為主，商業(yè)化程度高
美國的養(yǎng)老服務(wù)模式中，機構(gòu)模式出現(xiàn)最早，商業(yè)化程度高，但后續(xù)出現(xiàn)的基于社保的社區(qū)和居家模式也日益受到青睞。機構(gòu)模式以獨立養(yǎng)老社區(qū)為主，商業(yè)化運作，提供活力成人社區(qū)（ILC）、持續(xù)照料退休社區(qū)（CCRC）等多元化養(yǎng)老場景，滿足不同護理服務(wù)需求。養(yǎng)老社區(qū)通常由地產(chǎn)開發(fā)商、專業(yè)養(yǎng)老地產(chǎn)運營商參與運營，以成立投資信托基金的方式減輕總資產(chǎn)模式下前期資金投入以及后期運營的壓力，已形成了完整的融資、建設(shè)、運營專業(yè)體系。
圖片來源：《國際養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)模式比較與金融支持分析——以美國、日本、新加坡為例》，國際金融，2025-01
圖2 美國五大養(yǎng)老服務(wù)運營模式情況
（二）日本：完善的立法和制度保障，支持老年人就業(yè)創(chuàng)業(yè)
1970年，日本65歲及以上人口占比超過7%，正式進入老齡化社會，日本總務(wù)省的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年9月15日，65歲及以上人口占比已達29.3%。在應(yīng)對人口老齡化問題上，日本經(jīng)歷了漫長的探索歷程，其經(jīng)驗具有重要的借鑒價值。
1.完善的立法和制度保障
為應(yīng)對和解決老年人生活、工作、福利、保障等方面問題，日本政府不斷加強和完善立法。1961年《國民年金法》頒布，養(yǎng)老金政策開始實行；1963年制定實施的《老年人福利法》，成為“老年人憲章”，首次將老年人福利的權(quán)利與義務(wù)以法律形式加以規(guī)定；1982年，頒布實施了《老年人保健法》，將醫(yī)療與保健事業(yè)作為兩個獨立的體系，注重兩者之間的協(xié)調(diào)平衡關(guān)系，強調(diào)老年疾病以預(yù)防為主，關(guān)注健康管理、疾病預(yù)防等保健事業(yè)。三部法律作為三個重要支柱，支撐起日本老年人養(yǎng)老、福利和保健護理的制度框架。
2.完善的社會保障體系
日本的社會保障體系包括勞動保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、介護保險等。2000年日本頒布了《介護保險法》，開始建立獨立的長期護理保險制度，強制規(guī)定國民從40歲開始繳納介護保險，有效重組了“老人福祉”和“老人醫(yī)療”兩大體系，對保險對象的范圍界定、認定程序、籌資結(jié)構(gòu)、中央地方分權(quán)，服務(wù)機構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容等方面進行了明確界定，在為老年人提供全面的護理服務(wù)和經(jīng)濟支持的同時，也減輕了醫(yī)療系統(tǒng)的壓力。
3.老年人就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持
日本著重鼓勵老年人就業(yè)創(chuàng)業(yè)，以應(yīng)對人口老齡化帶來的社會負擔。1971年《高年齡者雇傭安定法》出臺，2013年對《高齡者雇傭安定法》進行了修訂，并制定了《繼續(xù)雇傭制度》，規(guī)定企業(yè)有義務(wù)廢除對招聘年齡的限制，政府對實現(xiàn)老年人再就業(yè)企業(yè)給予獎勵。2021年，日本再次上調(diào)延遲退休年齡標準至70歲，進一步提升老年人的社會參與度。在老年人創(chuàng)業(yè)方面，一是對創(chuàng)業(yè)者給予直接補貼，以進一步激勵低齡老年人創(chuàng)業(yè)。二是建立老年人創(chuàng)業(yè)融資制度，降低老年勞動者創(chuàng)辦公司的門檻，規(guī)定可以取消老年人創(chuàng)業(yè)過程所需貸款的貸款保證，并適當給予貸款利息和手續(xù)費優(yōu)惠。三是在業(yè)務(wù)咨詢、創(chuàng)業(yè)政策指導和資金援助等方面提供幫助。
（三）新加坡：政府主導，個人、家庭和社會共建的養(yǎng)老模式
新加坡是亞太地區(qū)人口老齡化速度最快的國家之一，根據(jù)2023年新加坡人口簡報，65歲及以上人口占比從10年前的11.7%上升到2023年的19.1%，預(yù)計到2030年將達到24.1%。新加坡政府嘗試倡導“樂齡”養(yǎng)老，推行以強制儲蓄為原則的中央公積金制度，探索推進智慧養(yǎng)老應(yīng)用等舉措。
1.政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域起主導作用
首先，在立法方面，1995年的《贍養(yǎng)父母法令》規(guī)定子女具有贍養(yǎng)父母的法定義務(wù)，成為第一個為此立法的國家；1999年頒布《老人院法令》，對老人院的設(shè)立、標準、審核和管理等問題作出了明確規(guī)定，以監(jiān)管養(yǎng)老機構(gòu)運作；2019年的《終身護保及長期護理保險法案》，通過立法推出強制性的終身護保計劃；2020年制定了《醫(yī)療保健服務(wù)法案》，旨在適應(yīng)遠程醫(yī)療、家庭護理等新興醫(yī)療模式，側(cè)重醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)標準和機構(gòu)監(jiān)管。其次，在監(jiān)管方面，2011年的《預(yù)先護理計劃道德規(guī)范指南》及相關(guān)手冊，通過規(guī)范化流程鼓勵醫(yī)療與居家安寧療護、社區(qū)護理服務(wù)結(jié)合；2014-2015年的《療養(yǎng)院服務(wù)標準》《社會照護中心服務(wù)指南》和《居家養(yǎng)老服務(wù)指南》，致力于形成養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標準體系。最后，養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)方面，政府采取家長式執(zhí)證，為老年人提供普惠性或限制性資金補助，全面擔負托底責任，尤其為低收入家庭提供養(yǎng)老護理或醫(yī)療保健補助等。強調(diào)家庭應(yīng)承擔主要的養(yǎng)老服務(wù)供給責任，倡導以家庭為基礎(chǔ)的居家養(yǎng)老服務(wù)。
2.養(yǎng)老保障體系以中央公積金制度（CPF）為核心
新加坡于1955年開始實行中央公積金制度，強調(diào)個人賬戶的縱向積累，是一種完全累計型的強制性養(yǎng)老儲蓄計劃。由中央公積金局集中管理國民繳納的社會保障費，并建立統(tǒng)一運營的基金。每位參與者設(shè)置四個賬戶，包括普通賬戶、特別賬戶、醫(yī)療賬戶和退休賬戶（滿55歲后，普通賬戶和特別賬戶的存款將轉(zhuǎn)移到退休賬戶），主要用于養(yǎng)老金、醫(yī)療保險、購買房產(chǎn)、退休投資、家庭保障。參與者從有工作收入的第一個月開始，就要強制繳納37%的收入（雇主與雇員共同繳納），55歲之后，繳納比例梯次降低。在2000年新加坡65歲以上的老齡人口首次突破7%，政府在次年推出專門為養(yǎng)老退休儲蓄設(shè)計的補充養(yǎng)老金計劃（SRS）鼓勵私人養(yǎng)老金發(fā)展，但發(fā)展相對緩慢，新加坡的養(yǎng)老體系仍是以中央公積金制度為絕對主導（占比超過90%）。
二、老齡化先行國家養(yǎng)老模式及對我國的啟示
（一）推動基本養(yǎng)老服務(wù)均等化，堅持政府引導和發(fā)揮監(jiān)管作用
構(gòu)建老年友好社會需要政府和社會的積極作為，堅持政府主導。一是加快養(yǎng)老服務(wù)法律制度體系建設(shè)。盡快出臺上位法，完善綱領(lǐng)性政策文件，以充分發(fā)揮其保障、監(jiān)督、規(guī)范、協(xié)調(diào)作用。《養(yǎng)老服務(wù)法》目前被列為“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”，正在加快研究和制定。二是強化政府主導協(xié)調(diào)作用。明確政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中的角色定位，充分指導社會多元主體，促進養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容方式的互補和結(jié)合，推動形成養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標準體系，對養(yǎng)老服務(wù)進行監(jiān)管。三是發(fā)揮托底保障作用。探索向全體老年人提供方便可及、城鄉(xiāng)均衡、適度均等的基本養(yǎng)老服務(wù)，保證基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性養(yǎng)老服務(wù)供給，建設(shè)廣覆蓋、保基本、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。
（二）探索市場化保障機制，構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系
一是進一步支持發(fā)展個人養(yǎng)老金。為解決社會保障資金的不足以及滿足人們多層次、多樣化的養(yǎng)老保險需求，需進一步完善政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養(yǎng)老金制度，實現(xiàn)以基本養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)、企業(yè)年金、個人養(yǎng)老金為補充的“三支柱”養(yǎng)老保險體系。二是全面推行長期護理保險制度。我國自2016年開始組織開展長期護理保險試點工作，目前制度試點擴大到49個城市。在試點城市服務(wù)運營經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步建立健全各方合理分擔的籌資機制，完善長期護理保險的各項服務(wù)管理機制，有效推動長護險全面落地。
（三）強化“老有所為”的健康老齡觀，支持老年人社會參與
強化“老有所為”的制度保障，探索研究老年人才相關(guān)的社會保障、薪酬待遇、職稱延續(xù)等方面問題，開發(fā)老年人力資源，創(chuàng)造多樣化、個性化就業(yè)崗位。建立銀發(fā)人才基層聯(lián)系點，積極搭建“銀發(fā)人才庫”等，提供職業(yè)介紹、職業(yè)技能培訓和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指導服務(wù)，保障老年人勞動就業(yè)權(quán)益和創(chuàng)業(yè)權(quán)益，實現(xiàn)老年人才的潛力與價值。
作者介紹
劉穎慧
中級經(jīng)濟師
長期專注高精尖產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，近年來重點參與了區(qū)域高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策以及數(shù)字經(jīng)濟、氫能、儲能等領(lǐng)域?qū)ｍ椪哐芯恳约笆着屑墐蓸I(yè)融合示范園區(qū)建設(shè)、小米智能工廠建設(shè)等重點項目咨詢工作。
編輯：張 華
審核：劉 敏
